财政部PPP项目库管理政策深度解读系列之一：适合PPP模式的项目本质分析

文/葛大强

前言：

近日，财政部发布财办金〔2017〕92号文，正式部署PPP项目库清理工作。南京卓远对此作出及时反应，并安排多位资深PPP项目咨询师分领域逐条对该政策文本进行深度解读，干货满满。今天为大家带来深度系列解读之一：适合PPP模式的项目本质分析，针对92号文“严格新项目入库标准”中第一条“不适宜采用PPP模式实施”进行解读分析。

自2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）发布以来，在中央对地方政府举债行为进行规范和控制的情况下，为了继续保经济增长和维持经济活力，同时深化政府管理体制改革，国务院、财政部等部门激活了政府与社会资本合作模式（PPP），将其提升到了前所未有的高度。经过三年时间的发展，各地掀起了PPP热潮，PPP模式从概念、理论分析迅速走向实践，各地政府和各类社会资本积极响应，一大批PPP项目签约实施，落地投资规模超万亿元，PPP模式已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手。

11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号文），严格新项目入库标准，其中新项目不得入库的第一条标准即为“不适宜采用PPP模式实施不得入库”。不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

一、PPP适用于哪些领域

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中要求，“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等”。发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中要求，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式”。

可见，财政部和发改委明确了PPP的重点关注领域，而非列举所有适用于PPP的领域。英法美等发达国家的PPP成功经验表明，基础设施和公共服务是适用PPP的最适合的领域。PPP模式适合的领域的最重要特征即公共所有，若实施的项目为非公共所有，则根本不存在PPP的可能性。比如某县工业园区拟实施一个项目，是建造园区的配套设施，主要业态为酒店、公寓、商业综合体等，这完全是市场行为，所以不是PPP项目。此外，基础设施和公共服务具有“需要持续提供服务”、“巨大的外部效益”等特征，这些特征也决定了基础设施和公共服务的供给，必须交由代表社会公众利益的政府。为了提升基础设施和公共服务领域公共产品和服务的供给效率，满足公众多样化需求，缓解政府资金压力等诸多诉求，于是在我国开始大力推广运用PPP模式。

二、适合PPP模式的项目基本特征

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）明确，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）明确，“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式”。财政部发文对适合采用PPP模式实施的项目特点进行了界定，反映了适合采用PPP模式项目的重要特征，但是财政部偏重从化解地方债务和防范财政风险的角度考量，所以优先选择有稳定现金流的项目。卓远认为，适合采用PPP的项目应同时具备以下几个基本特征：

1、参与方至少有一方应为公共部门。如上文所述，PPP适用于“公共所有”的基础设施和公共服务领域，提供的为公共产品和公共服务，故PPP的参与各方必须至少有一方应为公共部门。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）也明确了“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”。除了公共部门，其他市场主体各方之间的合作项目为市场行为不是PPP项目，如用于餐饮、娱乐、休闲等经营用途的房地产和以普通住宅、公寓、办公为用途的房地产均属商业地产开发范畴。

2、公众需求长期稳定。公共产品和公共服务具备长期、持续的公众需求是PPP应用的基本前提，以新建的污水处理项目而言，通过PPP模式将项目的融资、建造和运营维护整合到完整的全生命合作周期中，政府需要社会资本提供长期稳定的污水处理服务。而招商引资项目是指地方政府吸引投资的行为，主要是为了拉动地方经济增长，带动地方政府基础设施投入增加，增加地方就业岗位，并为向公众提供长期稳定的服务，因而不是PPP项目。

3、政府和社会资本应建立长期合作关系。PPP的本质是社会资本向政府提供一项服务。以轨道交通项目而言，政府需要社会资本为其提供满足公众需求的公共交通服务，而非轨道交通本身，故需要政府与社会资本建立长期稳定的合作关系，利益共享、风险共担。

三、适合PPP模式的项目评估筛选

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）的要求，“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划”。而目前PPP项目的评估筛选工作一般都流于形式，卓远结合自身多年PPP项目咨询管理的实操经验，认为在项目前期协助政府完成全市（县）的PPP项目筛选工作至关重要，通过对所有项目进行客观分析PPP适用性，同时结合地方财政客观情况及公众需求形成PPP项目开发计划，可以在后期实施过程中最大限度得发挥出PPP模式的外部效益。