君泽君律师观点： 解读《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》

本文作者：北京市君泽君(广州)律师事务所 合伙人靳林明

日前，国土部、国家发改委、财政部、住建部、农业部、人民银行、林业局、银监会八部委联合颁布了《关于扩大国有土地有偿适用范围的意见》(国土资规[2016]20号)(以下简称“20号文”)。20号文的实施，将对促进国有土地资源全面节约集约利用、更好支撑和保障经济社会持续健康发展发挥重大积极作用。

我国实行土地用途管制制度，根据《土地管理法》，土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地块。按照土地所有权性质，土地划分为国有土地和集体土地，其中，除依法属于集体所有的土地以外，均为国有土地，国有土地根据其规划用途划分为国有农用地、国有建设用地以及国有未利用用地(见图1)。

目前，我国国有土地使用权的取得方式分为公开出让、协议出让、租赁、作价出资、授权经营等有偿取得方式及以划拨为代表的无偿取得方式，其中有偿取得土地方式为主要的土地供应方式，土地划拨仅适用于特定用途的土地供应。20号文主要就部分情形下适用国有土地有偿供地方式进行规定。

一、扩大国有建设用地有偿使用范围

按照国土资源部2001年10月22日发布并生效的《划拨用地目录》(国土资源部令9号)，可通过划拨供地的用地包括党政机关和人民团体用地、军事用地、城市基础设施用地等十九个大类。根据20号文的要求，未来将逐步缩小划拨用地范围，加快修订《划拨用地目录》，通过缩小划拨用地范围，扩大国有建设用地有偿使用范围，这也是适应投融资体制改革和国有企事业单位改革的需要。

(1)公共服务项目供地方式多元化

“多元化”体现在：“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设”，20号文重申了公共服务项目的供地方式，但就各种供地方式如何分别适用，尤其是作价出资或入股的供地方式是否受到项目类型的限制，并未作进一步明确规定。

就土地协议出让，20号文规定：“……公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应……”，而根据《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令21号)第三条规定：“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”，只有法律规定应当公开出让方式供地以外的国用土地才可采取协议方式，可见，20号文的规定进一步放宽公共服务项目协议出让供地的条件。

就作价出资或入股的土地使用年限，20号文规定：“……国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限”，建议进一步规定，在政府和社会资本合作期限因PPP合同约定等各种原因延长的情况下，应如何延长土地使用年限。

(2)完善国有企事业单位改制用地资产处置政策

国企改革过程中划拨用地处置主要在《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》予以规定，整体而言，系以变无偿使用为有偿使用为原则，20号文参照上述原则，再次重申“对于事业单位改制为企业的，改制土地资产划转的权限和程序按照分类推进事业单位改革国有资产处置的相关规定办理;土地资产处置的权限和程序参照国有企业改制土地资产处置相关规定办理”。此外，20号文规定：“政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权，划转后符合《划拨用地目录》保留划拨方式使用的，可直接办理土地转移登记手续;需有偿使用的，划入方应持相关土地资产划转批准文件等，先办理有偿用地手续，再一并办理土地转移登记和变更登记手续”。

上述规定适应国有企事业单位改革的实际需要，梳理国有企事业的国有土地产权流转要求，扩大国有土地有偿使用范围，力求推动国有土地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，此番关乎国民土地利益的政策变动，能否成功转型供给侧改革事业的新动能，令人期待。

二、国有农用地使用改革

(1)国有农用地实行严格的用途管理

严格国有土地开发利用、土地供应管理尤其是严格农用地用途管制是保护生态环境的需要。20号文明确指出：“不得擅自改变土地用途，耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换的，应依法依规进行，具体管理办法由国务院相关部门共同制定。改变国有农用地权属及农业用途之间相互转换的，应当办理不动产登记手续。按照严格保护为主的原则，依法规范国有林地使用管理”。

在实践中，一般较注重限制农用地和建设用地的转换，而对农用地具体用途的管制则较为宽松，上述规定明确耕地、林地、草地等农业用途互相转换也必须严格管制，同时还强调农用地的登记管理，对农用地权属及用途变更的，要及时办理变更登记手续。

(2)明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置政策

20号文规定：“国有农场、牧场改制，应由改制单位提出改制方案，按资产隶属关系向主管部门提出申请，主管部门提出明确意见并征求同级国土资源、发展改革、财政等相关部门意见后，报同级政府批准。对属于省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业或公司的国有农场、国有牧场等，其涉及国有农用地需以作价出资或者入股、授权经营及划拨方式处置的，由同级国土资源主管部门根据政府批准文件进行土地资产处置。改制单位涉及土地已实行有偿使用或需转为出让或租赁土地使用权的，直接到土地所在地市、县国土资源主管部门申请办理变更登记或有偿用地手续。”该条规定明确国有农场、牧场改制过程中的国有农用地资产处置的程序，对规范国有农用地流转、防止国有农用地资产流失有指导意义。

(3)保护国有农用地资产，完善国有农用地登记定价体系

20号文指出：“开展基于土地调查的农用地等别调查评价与监测工作，定期更新草地、耕地等农用地土地等别数据库。完善农用地定级和估价规程，部署开展农用地定级试点，稳步推进农用地基准地价制定和发布工作，及时反映农用地价格变化。加强农用地价格评估与管理，保护国有农用地资产”。笔者理解，完善土地数据信息，推进农用地基准地价制定，或许是为推动大量农用地进入市场交易、农用地融资及推进农用地产业化经营作准备工作。

农业是我立国之本，国有农用地使用改革必须慎之又慎。因此，扩大国有土地有偿适用范围的同时，必须区别对待耕、林、牧用途土地管理改革工作，政策先行、严格管控土地流转，防止国有农用地资产流失。

3.完善国有工业用地供地方式

在《产业用地政策实施工作指引》基础上，20号文进一步规定：“地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先租后让的方式供应土地，或者可以部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策”。由于国有土地租赁可以分年缴纳租金，而无需像土地出让一样一次性缴纳大笔土地出让金，故有利于降低企业的土地成本支出，适应某些产业周期较短的现实，适应当前经济下行的现实情况。同时工业用地租赁供地方式也较为适合初创企业，响应了国家倡导的“大众创业、万众创新”。

20号文对国有建设用地和农用地有偿供应作进一步规范，既适应当前投融资体制改革的现实需要，也是国有土地更加规范供应、提供土地使用效率、加强土地为经济发展服务的重要风向标，笔者大胆猜测，当局对土地供应管理的重新梳理或许正在发生，我们拭目以待。